浅析在道路交通安全生产责任事故中检验检测机构的法律责任

    ^{俗话说，道路千万条，安全第一条，近年来，道路交通安全生产责任事故频发，每起事故发生的原因是多方面的，但经过检索发现，在道路安全生产责任事故中，有相当一部分与检验检测机构具有关联，而事故发生后，对检验检测机构进行行政处罚的法律适用并不统一，导致相当一部分检验检测机构收到行政处罚决定后大多会提出行政复议、行政诉讼。}

    ^{笔者所在律所代表甘肃省应急管理厅参与了甘肃兰州11.3道路交通安全生产责任事故一案，现就以该案处理过程中，律所团队关于对检验检测机构如何适用法律问题的探讨及法律检索和11.3案甘肃省高级人民法院最终处理结果，浅析在道路交通安全生产责任事故中检验检测机构的行政处罚法律适用问题。}

    ^{➤问题一:道路交通安全生产责任事故应当根据《中华人民共和国安全生产法》（以下内容中的《安全生产法》均指2014修正版）进行处罚，还是应当适用《中华人民共和国道路交通安全法》进行处罚。}

    ^{➤观点一：认为应当适用《中华人民共和国道路交通安全法》进行处罚。}

    ^{理由：根据《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法。有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。《中华人民共和国道路交通安全法》属于特别法，因此根据《安全生产法》第二条的规定，应当适用《中华人民共和国道路交通安全法》进行处罚；并且，行政处罚的主体应当为道路交通部门，安监机构不具有处罚权利。另外，《最高人民法院关于安监部门是否有权适用<安全生产法>和<生产安全事故报告和调查处理条例>对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》（[2010]行他字第12号）中，也已经明确安监部门不能适用安全生产法实施行政处罚。}

    ^{➤观点二：应当适用《中华人民共和国安全生产法》进行处罚。}

    ^{理由：《中华人民共和国道路交通安全法》是对道路交通事故的处罚依据，道路交通事故与道路交通安全生产责任事故并不等同，对于一般性的交通事故，当然适用道交法。}

    ^{《安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位(以下统称生产经营单位)的安全生产，适用本法。即《安全生产法》调整的是经营生产活动中的安全责任，如在客运、货运等运营车辆发生在道路上的交通事故，造成一定的人身、财产损害，达到安全责任事故标准的，则应当适用《安全生产法》，否则适用道交法。观点一中引用的最高人民法院（[2010]行他字第12号）答复，全文为“根据《安全生产法》（2009修正）第二条规定，《道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定。没有特别规定的，安监部门可以适用《安全生产法》（2009修正）和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定处理。运输企业违反《安全生产法》（2009修正）第二十一条规定的，安监部门可以适用《安全生产法》（2009修正）第八十二条第三款予以处罚。未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥”。显然该答复不仅没有认定安监部门不能适用《安全生产法》实施行政处罚，反而再次确定了在道路交通生产安全责任事故中，即使不是发生事故直接原因的责任人，仍应当按照《安全生产法》对其实施行政处罚。}

    ^{分析：在司法实践中，观点一是行政相对人在行政诉讼、行政复议中常提出的主要观点，人民法院在审理过程中，也作为争议焦点进行审理，但经法律检索发现，最终人民法院均适用观点二的思路，认为生产经营单位发生的道路交通安全生产责任事故，应当适用《安全生产法》进行处罚。}

    ^{➤问题二：检测检测机构（中介评价机构）是否属于生产经营单位。}

    ^{➤观点一：检测检验机构（中介评价机构）不属于生产经营单位。}

    ^{理由：《安全生产法》第二条对生产经营单位的安全生产进行的规定。}

    ^{但《安全生产法》第十三条规定，“依法设立的为安全生产提供技术、管理服务的机构，依照法律、行政法规和执业准则，接受生产经营单位的委托为其安全生产工作提供技术、管理服务。生产经营单位委托前款规定的机构提供安全生产技术、管理服务的，保证安全生产的责任仍由本单位负责”、“第四章安全生产的监督管理”第六十九条规定，“承担安全评价、认证、检测、检验的机构应当具备国家规定的资质条件，并对其作出的安全评价、认证、检测、检验的结果负责”，并结合第三十四条“生产经营单位使用的危险物品的容器、运输工具，以及涉及人身安全、危险性较大的海洋石油开采特种设备和矿山井下特种设备，必须按照国家有关规定，由专业生产单位生产，并经具有专业资质的检测、检验机构检测、检验合格，取得安全使用证或者安全标志，方可投入使用。检测、检验机构对检测、检验结果负责”的规定可知：《安全生产法》将生产经营单位和检验检测机构（中介评价机构）并列调整的，因此，检验检测机构不属于生产经营单位。}

    ^{➤观点二：检测检验机构属于生产经营单位。}

    ^{理由：根据国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（政法函[2007]39号）第二条规定：“生产经营单位和生产经营活动的认定。《安全生产法》所称的生产经营单位，是指从事生产活动或者经营活动的基本单元，既包括企业法人，也包括不具有企业法人资格的经营单位、个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体；既包括合法的基本单元，也包括非法的基本单元”。即领取了工商行政机关颁发的营业执照的企业单位，就是社会生产经营的基本单位。《中华人民共和国安全生产法释义》（中国法制出版社2021年6月）中，关于本法调整事项明确解释为：这里讲的“生产经营活动”，既包括资源的开采活动，各种产品的加工、制作活动，也包括各类工程建设和商业、娱乐业以及其他服务业的经营活动”，检验检测机构的《营业执照》中也有“经营范围”也有“经营活动”等字样，其明显属于《安全生产法》中规范的生产经营单位。《安全生产法》第二条规定“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法”，且该法律条文中，亦多次出现对于“承担安全评价、认证、检测、检验的机构”的相关规定，显然，以上机构也属于安全生产法中的生产经营单位。}

    ^{分析：我们经过法律检索发现，人民法院在司法实践中亦采取了以上第二种观点，均认定检验检测机构领取了营业执照，属于生产经营单位。但需要说明的是，人民法院并未对生产经营单位如何认定进行全面的阐述和论证，仅是以领取了营业执照就认定属于生产经营单位，无法说服行政相对人，造成了对法律适用问题的最大争议，即以下问题三。}

    ^{➤问题三：对于检验检测机构，应当适用《安全生产法》第八十九条进行处罚，还是亦可以适用《安全生产法》第一百零九条进行处罚。该问题是目前对于检验检测机构行政处罚时争议最大的问题。}

    ^{➤观点一：《安全生产法》第六十九条规定“承担安全评价、认证、检测、检验的机构应当具备国家规定的资质条件，并对其作出的安全评价、认证、检测、检验的结果负责”、第八十九条规定“承担安全评价、认证、检测、检验工作的机构，出具虚假证明的，没收违法所得;违法所得在十万元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足十万元的，单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款;对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款;给他人造成损害的，与生产经营单位承担连带赔偿责任;构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。对有前款违法行为的机构，吊销其相应资质”，根据以上规定可知，《安全生产法》八十九条是特别条款，对于检验检测机构的处罚是明确规定的，应当根据该规定进行处罚。}

    ^{《安全生产法》第一百零九条规定“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：……”。根据《国家安全监管总局办公厅关于〈安全生产法〉第一百零九条规定的行政处罚对象问题的复函》：“《安全生产法》第一百零九条规定的对事故负有责任的生产经营单位，不包括《安全生产法》第八十九条规定的承担安全评价、认证、检测工作的机构”，并且《〈中华人民共和国安全生产法〉释义》一书对相关问题的解释：本书由全国人大法工委和国家安监总局编写的，这是最高立法机关和最高执法机关共同编写的安全法释义，主编人员也是《安全生产法》的主要起草人，其权威性自然不容置疑，即起草单位从立法目的方面已经就检验检测机构不适用一百零九条进行处罚做出了说明。且根据《安全生产法》第十三条“依法设立的为安全生产提供技术、管理服务的机构，依照法律、行政法规和执业准则，接受生产经营单位的委托为其安全生产工作提供技术、管理服务。生产经营单位委托前款规定的机构提供安全生产技术、管理服务的，保证安全生产的责任仍由本单位负责”,可知，对于安全生产事故的责任是由事故发生单位承担的，因此对于检验检测机构应当适用八十九条进行处罚。}

    ^{➤观点二：《安全生产法》第一百零九条规定“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款”，根据本条规定可知，对发生生产安全事故负有责任的单位，应当按照本条规定进行处罚。《安全生产法》八十九条规定“承担安全评价、认证、检测、检验工作的机构，出具虚假证明的，没收违法所得”，该规定仅是对 “出具虚假证明”情形时的处罚规定，并非特别条款，“出具虚假证明”并不必然导致事故的发生，若未发生事故，则适用本条之规定进行处罚；一旦发生事故，且其对事故的发生负有责任的就应当适用一百零九条进行处罚。}

    ^{分析：经我们检索，以上两种观点均由人民法院生效判决作为支撑，其中观点一系辽宁省大连市中级人民法院于2020年03月31日做出的（2019）辽02行再6号再审行政判决书中的主要内容。观点二有甘肃省高级人民法院于2022年5月27日作出的（2022）甘行终60号行政判决书、四川省广安市中级人民法院 于2017年10月16日 作出的（2017）川16行终96号二审行政判决书作为支撑。}

    ^{我们认为，以上两种判决结果具有差异性也有统一性，差异性在于辽宁省大连市中级人民法院是从立法目的层面还原法条的基本意图，四川省广安市中级人民法院、甘肃省高级人民法院则是从法律解释的角度做出符合具体案件的判决。以上两种观点从个案角度看，并不矛盾，更适合于个案的解决。但对于检验检测机构是否属于生产经营单位、如何适用法律问题并未给予权威解释。但是我们倾向于四川省广安市中级人民法院、甘肃省高级人民法院的结论，虽然以上两个法院的说理论证并不充分，但其做出的指导意义应当肯定，即检验检测机构其属于社会生产的基本单元，其以自身名义参与生产经营并收取一定的费用，即使其并不以盈利为目的，但其也并非行政管理机构，将其认定为生产经营单位与社会认识相一致，将其理解为特殊的生产经营单位更为合理。在此情况下，若道路交通安全生产事故的发生与其检验检测结果具有因果关系的情况下，应当适用《安全生产法》一百零九条处罚，否则应当适用八十九条处罚。}

^作者简介

薛继荣  专职律师

^{执业证号：16201201910087569}

^{联系方式：13519313835}

^{中共党员，2011年毕业于甘肃政法学院，大学本科学历，同年通过国家司法考试（A证），从事法律顾问工作7年，具有丰富扎实的办案经验和深厚的法学理论功底，在诸多业务中，尤擅长工程机械、建材租赁、建设工程、企业法律事务的处理。}