业主委员会的法律地位和备案行为的性质

      _{一、业主委员会概述}

_{所谓业主委员会，是指在物业管理区域内，由业主大会选举产生，业主代表组成，代表业主的利益，向社会各方反映业主意愿和要求，并监督物业服务企业运作的民间性组织。}

_{业主委员会具有以下特征：}

     _{1、业主委员会由业主大会选举产生。选举业主委员会是业主大会的职责之一，应当由业主共同决定，通过业主大会选举产生，负责实施业主大会作出的各项决议和处理日常事宜。}

     _{2、业主委员会的权利由业主大会赋予并以物业管理为限。《业主大会和业主委员会指导规则》第三十五条规定了业主委员会的职责，包括报告物业管理实施情况、签订物业服务合同、监督管理规约的实施等，均与物业管理活动相关。《物业管理条例》第十九条规定，业主委员会不得作出与物业管理无关的决定，不得从事与物业管理无关的活动。据此可以明确业主委员会的职责是围绕物业管理展开的，并应当获得明确的授权。}

      _{3、业主委员会是全体业主利益的代表者和维护者。业主委员会的成员通常包含5-11人，为单数组成形式。业主委员会自身的权力基础是他们对于物业的所有权，所代表的也并不是这几个成员的利益，而是全体业主，业主委员会的职责宗旨在于维护业主的合法利益，维持共同生活秩序，创建安宁平和的社区环境。}

_{业主委员会与有关机构之间的关系：}

      _{1、业主委员会和业主大会的关系。尽管2007年的《物业管理条例》将“业主委员会是业主大会的执行机构”删去，但是依据现行有效的《物业管理条例》第十五条，我们仍然可以理解为业主委员会是业主大会的执行机构，由于小区中业主数量较多，而由业主参加业主大会进行一定数量的表决才可以决议重要事项后交由业主委员会执行。}

       _{2、业主委员会与物业服务公司的关系。根据《物业管理条例》第三十四条的规定，业主委员会应当与业主大会选聘的物业服务企业订立书面的物业服务合同。即法律赋予了由业主委员会代表各业主与物业服务企业签订合同的资格，反映了在业主和物业管理公司之间的桥梁是业主委员会。}

       _{3、业主委员会和居委会的关系。根据《物业管理条例》第二十条，业委会需要告知居委会所做的决定并接受配合工作，接受指导。业主委员会和业主大会都属于社区自治的组织，而居委会和业委会的最大的区别是在于其职能的差异，居委会是政治民主自治组织，业委会是财产民主自治组织。居委会是连接政府和居民的桥梁，而业委会与业主大会是连接业主和居委会的桥梁。}

      _{4、业主与业主委员会属于内部关系。根据《物业管理条例》规定，业主委员会由业主在业主大会中选举产生，是业主大会的执行机构。业主大会的权利来源于业主的权利让渡，作为业主大会的执行机构，其权利同样来自于业主授权，业主授予的是建筑物区分所有权中的共有权，一般包括对物业管理区域内公共设施和环境等管理、维护的权利。业主与业主委员会法律关系的性质，实际上可以一分为二地看待。在内部事务处理中，业主与业主委员会形成了一种管理关系。根据《物业管理条例》的规定，业主委员会有要求业主作出特定行为的权利，其决定对业主具有约束力，业主应当遵照执行。业主认为业委会侵犯了其合法权益的，可以以诉讼的形式实现救济。同时考虑到业主委员会是业主为实现自我管理而设立的机构，一旦业主委员会合法成立，也就表达了业主资源服从其管理的意愿。在外部事务处理中，业主与业主委员会构成了代表关系。业主委员会代表全体业主履行物业管理职责，维护全体业主利益，但是无法独立承担民事责任，责任承担的主体为全体业主。}

   _{二、业主委员会的法律地位}

 _{（一）域外立法}

    _{1、法人模式。法人模式主张完全承认业主管理组织具有法人资格，以法国、新加坡、我国香港为代表。例如《法国住宅分层所有权法》规定:“如果有2名以上拥有建筑物不同部分的区分所有者，即应存在区分所有权人管理团体。而且该2名以上区分所有权人全体于法律上当然构成团体，并各自成为该管理团体之成员。关于该管理团体之法律性质，依其规定，为享有法人资格之团体，即其与公司相同，有法律上的行为能力，实施法律行为，并能进行诉讼活动”。}

     _{2、非法人模式。该模式认为业主管理组织不具有独立的法人资格，以德国 为代表。德国认为“住宅所有权人共同关系团体”能够通过住宅所有权人会议成为组织，这一组织具有部分权利能力，可以参加诉讼，但是并不具备法人资格。我国台湾地区也有类似规定。}

     _{3、折衷模式。该模式附条件的承认业主委员会具备法人资格。以日本为代表，日本通过立法规定，区分所有权人30人以上，由区分所有权人及表决权各以3/4以上的多数集会决议，决定成立法人、规定名称和办公处所，并在主要办公处所所在地进行登记，就能够成为具有法人资格的管理团体。}

      _{4、实用主义模式。该模式主张在立法上不承认业主管理组织具有法人资格，但是在判例和实务中却承认其具有法人资格，以美国为代表。}

_{通过以上域外立法实践可以看到，各国及地区均认为业主管理团体完全具备或在附条件的情况下可以具有法人资格，并且承认其具备诉讼主体资格，能够以自己名义参加诉讼。}

      _{（二）我国业主委员会的法律地位}

_{业主委员会不属于法人组织。根据《民法典》的有关规定，法人的成立必须同时具备四个条件：依法成立；有财产或者经费；有自己的名称、组织机构和场所；能够独立承担民事责任。显然，业主委员会不能独立承担民事责任。业主委员会是基于业主的委托而进行管理，从事民事行为，行为的后果也应当由业主承担。由此可见，业主委员会不属于法人组织。}

_{业主委员会符合非法人组织的特征。《民法典》第一百零二条第二款规定：“非法人组织包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。”虽然法律上没有明确业主委员会为非法人组织，但该规定是不完全列举，“等”字意味着法条中还有未列举出具有相同性质的其他“非法人组织”。而业主委员会具有非法人组织的特征，应归入非法人组织的范畴内。}

      _{1、非法人组织是依法成立的社会组织。《民法典》第一百零三条第一款规定：“非法人组织应当依照法律的规定登记。”业主委员会是在政府部门指导下由业主通过业主大会依据法定的程序选举产生的组织，并且其成立后30日内需向政府相关部门进行备案。备案时，业主委员会有自己的名称，并且具有一定的稳定性。}

      _{2、非法人组织是具有相应的民事权利能力和民事行为能力的社会组织。个人独资企业、合伙企业等非法人团体所拥有的，是范围不同的“部分权利能力”。业主委员会成立之后可以依法管理小区，可要求违法行为人停止侵害、消除危险、排除妨害、赔偿损失等;能够以自己名义从事民事活动，可以以自己的名义与物业服务企业签订合同，具备特定的民事权利能力和民事行为能力。}

      _{3、非法人是不具有法人资格的社会组织。根据《物业管理条例》第十六条规定，业主委员会也设有“主任、副主任”的职位。此外，业主大会议事规则也有关于业主委员会组成的约定。业主委员会虽然不同于法人拥有健全的内部组织制度，但也具有相应的工作人员和一定的组织机构。另外，业主委员会也具有一定的财产支配的权利，尽管经费不归属业主委员会而是属于业主，但其能够在管理规约约定的范围内具有支配经费的权利。而非法人组织与法人最大的的区别是承担责任的方式。业主委员会不能独立承担民事责任，其最终是由出资人即业主承担无限责任，符合《民法典》第一百零四条“非法人组织的财产不足以清偿债务的，其出资人或者设立人承担无限责任”的规定。}

    _{三、业主委员会的诉讼主体资格认定}

 _{（一）原告诉讼主体资格认定}

   _{合肥泰兴房地产开发公司在2002年开发金湖新村住宅小区的过程中，由于未提供配套公用设施，也未移交管理用房，此后由于泰兴公司被吊销营业执照，金湖小区业主委员会要求其开办单位安徽省信托投资公司合肥分公司及合肥常青企业集团公司履行上述义务。合肥市中级人民法院认为，金湖新村业主委员会既不是法人，也不具备其他组织条件，不具有诉讼主体资格，故而裁定不予受理。金湖新村不服上诉至安徽省高级人民法院，安徽省高级人民法院受案后即向最高人民法院请示该案原告金湖新村是否具备民事诉讼主体资格。最高人民法院于2003年8月20日答复称“根据《中华人民共和国民事诉讼法》第四十九条、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第四十条的规定，金湖新村业主委员会符合“其他组织”条件，对房地产开发单位未向业主委员会移交住宅区规划图等资料、未提供配套公用设施、公用设施专项费、公共部位维护费及物业管理用房、商业用房的，可以自己名义提起诉讼。”自此，便开启了业主委员会作为原告的诉讼维权之门。}

    _{（二）被告诉讼主体资格认定}

_{2002年6月，春雨花园（春雨花园系皖丰公司开发的住宅小区）业主委员会将皖丰公司尚未出售的17号楼109室门面卷栅撬开，强占一、二、三层房屋及该号楼103室和另外一间房屋，并分别出租给浩洁水暖器材公司、谢培、苏三。皖丰公司遂起诉请求四被告停止侵权，返还房屋，并赔偿损失。业主委员会的上述被诉行为是否经过业主大会授权，因案件尚处于立案阶段，未作审查。针对该案件，安徽省高级人民法院存在两种意见：
　　第一种意见认为业主委员会没有民事诉讼主体资格。理由是：
　　1、依照《民事诉讼法》第四十九条规定，其他组织可以作为民事诉讼当事人。依据《适用＜民事诉讼法＞若干意见》第四十条的规定，其他组织必须有一定的组织机构和财产，而业主委员会虽然依法成立，但《物业管理条例》并未规定业主委员会有相关财产的所有权、支配权，只是由业主选举出来实行自治管理的民间组织，不能独立承担民事责任。如作为诉讼主体参加诉讼，在需要承担民事赔偿责任时，因其本身没有独立财产，其责任最终或由业主承担，或使判决不能执行。
　　2、《物业管理条例》第十五条规定业主委员会是业主大会的执行机构，同时对业主委员会应当履行的职责也明确规定。按《条例》规定，由物业管理产生的权利义务最终仍是由业主或物业管理企业享有或承担，因此业主委员会只是一个由业主选出形式上代表业主与物业管理企业联系的中介者。
　　第二种意见认为业主委员会有民事诉讼主体资格。因《物业管理条例》虽然没有明确规定业主委员会的民事主体资格，但从其成立、职责及相关财产规定方面分析，业主委员会应属非法人组织，理由是：
　　1、系依法成立并向政府房管行政主管部门备案；
　　2、系业主大会的执行机构，代表业主与业主大会与物业管理企业签订与物业管理相关的合同、履行合同；
　　3、依法接受法律监督，代表业主对物业管理活动中的行为进行投诉；
　　4、对物业公用部位、共用设备有占有支配权。既然法律法规赋予业主委员会在一定范围内相应的权利义务，则在相应的民事法律关系中就应有其诉讼地位，二者必须统一。另，按照最高法院[2002]民立他字第46号函的意见，业主委员会既然能作为原告，也就能作为被告。
　　安徽省高级人民法院审委会倾向于第一种意见，经请示最高人民法院答复称：“业主委员会作为业主大会的执行机构，具有对外代表全体业主、对内具体实施与物业管理有关行为的职能，其行为的法律效果及于全体业主。赋予业主委员会当事人地位，可以达到明确责任主体、简化程序、降低诉讼成本的效果。因此，最高法院倾向于承认业主委员会的当事人地位。”自此，业主委员会作为被告也开始了诉讼之路。}

    _{四、业主委员会行政备案的性质}

   _{(一)业主委员会行政备案行为的含义}

_{业主委员会行政备案行为是指区、县人民政府房地产行政主管部门、街道办事处或乡镇人民政府依据业主委员会的申请，对业主委员会的组成及成员任期等内容进行备案的行为。具体分为以下几类：}

     _{1、审核式备案。指主管机关，根据法律、法规、行政规章及有关文件，对相对人从事某种行为、申请某种权利或资格等进行具有限制性管理备案的行为。只有经主管机关备案之后，申请人才具备从事某种活动的条件。此种备案对相对人的权利义务产生直接影响。因此，与该类备案行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可依法提起行诉讼。如《非经营性互联网信息服务备案管理办法》规定，在中华人民共和国境内提供非经营性互联网信息服务，应当依法履行备案手续。未经备案，不得在中华人民共和国境内从事非经营性互联网信息服务。同时，该办法规定省通信管理局依法对非经营性互联网信息服务备案实行年度审核。}

     _{2、监督式备案。主管部门为实现对特定事项的管理和监督，根据有关规定要求申请人向主管部门履行备案义务，主管部门对备案的真实性、完备性、有效性进行核实，对符合要求的予以存档备查，不符合要求或不主动履行备案责任的，要求申请人及时纠正，并可依法予以行政处罚。如《城市房地产管理法》规定商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案；如《法律职业资格证书管理办法》对法律职业资格证书从申领到变更等规定的备案制度。}

      _{３、告知式备案。申请人根据有关规定向主管机关告知有关信息、提交相关材料，由主管机关予以备案待查。根据《物业管理条例》第十六条规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。根据该法条规定，再结合上述分类予以分析，业主委员会的备案性质，更倾向于告知式备案,主管机关的备案行为对申请人的权利义务不产生实际影响。}

     _{(二)业主委员会行政备案行为的特征}

     _{1、须在业主委员会所在地区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案}

_{依据《物业管理条例》第十六条的规定，有权对业主委员会进行备案的行政主体是区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府。这是由于该行政主体依法对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，并对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督。同时，该行政主体有权责令限期改正或者撤销业主大会、业主委员会作出的违反法律、法规的决定。即业主委员会从选举成立到进行日常活动，均是在区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府的指导下进行的。}

      _{2、须由业主委员会提出申请}

_{依据《物业管理条例》第十六条的规定，行政机关须以业主委员会提出的备案申请为依据，对备案材料进行审查。据此，业主委员会行政备案行为属于依申请的行政行为，即行政主体只有在行政相对人提出申请后才能被动实施的行政行为。换言之，备案部门虽对选举业主委员会给予指导和协助，但并不主动以职权作出业主委员会行政备案行为。}

     _{(三)业主委员会行政备案行为的性质}

 _{由于我国现有法律规定并未对业主委员会行政备案行为的性质进行明确，导致司法实践中法院裁判案件做法不一，甚至存在诸多同案不同判的现象。对于业主委员会行政备案行为的性质，当前司法实践主要存在两种观点：}

       _{第一种观点认为业主委员会是否备案不影响其成立的有效性，备案行为并非业主委员会的成立或者生效要件，不影响其诉讼主体资格的认定。其理由是《物业管理条例》第十六条第一款明确规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案”。但是业主委员会的备案只是将成立时的相关文件备存于行政主管部门，以便行政主管部门对业主委员会进行监督和管理。业主委员会备案登记属备查性质的行政管理行为，既不是行政许可行为，也不是行政确认行为，更不是对业主委员会的法律地位、权利义务的确认或否定。《物业管理条例》等法律法规并未规定备案系业主委员会成立、变更或终止的生效要件，业主委员会备案登记不会产生业主委员会取得经营或管理的资格和能力。业主委员会未备案不影响其成立的有效性，未备案的业主委员会仍具有诉讼主体资格。}

       _{第二种观点认为业主委员会必须通过有关部门的行政备案审批才能取得相应资格，未经备案的业主委员会尚未依法成立，不具备诉讼主体资格。其理由是根据《业主大会和业主委员会指导规则》第三十四条的规定：“业主委员会办理备案手续后，可持备案证明向公安机关申请刻制业主大会印章和业主委员会印章”。因此，业主委员会只有依法办理了备案登记，才能凭备案文件到公安部门刻制印章，取得对外活动的主体资格。虽然行政机关没有权力直接干涉业主委员会的成立、变更，但业主委员会应先经过备案，备案机关才能向其出具备案证明和印章刻制证明。如业主委员会未经过备案，将无法取得上述相关证明，也无法获取合法有效的印章。而没有合法印章，业主委员会将无法向外界证明其主体资格，无法代表全体业主履行相应的法律行为。所以，备案行为对业主委员会的成立及合法性产生实际影响，其实质上是物业行政主管部门对业主委员会是否可以依法成立、是否具备主体资格等一系列事实的确认，应属于行政确认型备案，也是对业委会成立过程中合法性进行审查的备案。因此，未经备案的业主委员会尚未依法成立，不属于法律规定的其他组织，不具备诉讼主体资格。}

      _{笔者更倾向于第一种观点，因为业主委员会是代表广大业主利益的非法人组织，是由业主通过业主大会选举产生，其成立的时间节点是选举产生之日，并非行政备案完成之日。《物业管理条例》第十六条第一款关于业主委员会行政备案行为的规定也表述为“业主委员会应当自选举产生之日起30内”向有关部门备案，即业主委员会的成立系事实行为，自业主大会选举产生之日起已经事实上成立，行政备案仅仅是有关部门对业主委员会的行政监督和管理行为，是对相关原始文件的备查，备案行为并不具有行政许可或者行政确认行为的性质。因此，备案行为也不能成为确认业主委员会是否成立的要件。业主委员会未经备案并不影响其成立的有效性。}

作者简介

^{马媛，法学硕士，专职律师，联系方式：13321210213，执业证号：16201201711250322，甘肃西润律师事务所专职律师。担任甘肃省法学会地方立法学研究会理事、兰州市律师协会宣传委员会秘书长、兰州市安宁区人民法院特邀调解员，三级律师。办理过多起涉案标的额大、案情复杂、影响较大的民商事纠纷案件、行政争议案件和知识产权纠纷案件，有丰富的诉讼和非诉类案件办理经验。擅长领域：国有产权出让合同纠纷、建设工程合同纠纷、土地行政登记纠纷、金融借贷纠纷等各类经济纠纷和劳动争议案件的处理。}